试论我市城乡结合部社区的管理

　　李艳菊
　　城乡结合部社区亦称为城乡边缘社区，是指介于城乡之间的第三种社区类型。它是随着市场经济的不断发展与城市化的不断推进，在城市边缘的农村或亚城市地带之上出现的由市民农民和外来流动人口构成的社会生活共同体。这类社区既是中国城市化过程中普遍存在的一种社区类型，也是中国特有的土地征购户籍管理等政策体系下的产物。它介于中心城区与农村之间，亦城亦乡亦工亦农，有明显的城乡二元结构特征。既不同于职业结构单一、人口密度小、血缘色彩浓厚的典型农村社区，也不同于人口密度较大、社会活动高度聚集、业缘关系突出的典型城市社区。
　　　　一、我市的社区发展情况及城乡结合部社区特点
　　　　2000年5月，六盘水市率先在钟山区区府路、红岩和人民西路3个不同类型的居委会进行社区建设试点；2002年年底，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》（中办发〔2000〕23号）、《省委办公厅、省政府办公厅转发<省民政厅关于加强全省城市社区建设的意见>的通知》（黔党办发〔2002〕5号）、《市人民政府办公室转发<市民政局关于推进全市城市社区建设的意见>的通知》（市府办发〔2002〕137号）等文件要求，正式启动城市社区建设工作，新增六枝特区平寨镇团结路社区和钟山区的区府路社区两个社区建设试点，在组织建设、建章立制、社区服务、基层管理等方面进行改革和尝试；2003年，以试点社区工作经验为基础，在市中心城区（钟山区）的荷城、凤凰、黄土坡、德坞等四个街道及县级政府驻地平寨、城关、红果、滥坝等四个中心城镇全面开展社区整合。六枝特区把47个居委会辖区整合设置为17个城市社区，盘县把17个居委会和4个城中村辖区整合设置为18个城市社区（盘县于2006年把板桥镇3个居委会辖区整合设置为1个社区），水城县于2004年在双水开发区整合设置1个城市社区，钟山区把市中心的49个居委会和11个城中村辖区整合设置为49个城市社区（钟山区于2006年把月照乡的1居1村辖区整合设置为1个社区）。到2006年6月30日止，全市有87个城市社区（六枝特区17个、盘县19个、水城县1个、钟山区50个）和分散在乡、镇、厂矿区的57个居民委员会（六枝特区8个，盘县29个，钟山区20个）。
　　　　我市的村改社区、村改居改革在行政划分上对社区进行了一些界定，在社区政策上进行了调整，取得一定成效。
　　　　一是使调整后的街道和社区管辖地域以主、次干道路为界，便于基层管理和服务。
　　　　二是调整街道辖区范围较小，维持了原财政包干基数。
　　　　三是达到了资源共享，改善社区办公条件，使无办公用房社区数量大大减少，由19个减少到8个，无房社区的比例也由原来的21.7％减少到9.3％。
　　　　四是提高了城市社区工作人员的待遇。
　　　　四年内（2003～2007年）两次提高社区工作者待遇，一次是2003年，由平均每人每月70元提高到230元，第二次是从2005年6月起，把社区党支部、居委会正职、副职、委员的月工作待遇分别从260元、230元、200元提高到500元、450元、400元。
　　　　五是社区队伍建设得到加强。
　　　　2003年并街并居后，一批文化程度高、有办事能力的人员进入社区机构工作，使社区工作者的年龄结构、文化素质得到优化和提升，形成了一支社区专职工作队伍。市中心50个社区251名社区居委会成员中，大专以上文化程度的有50人，占19.9%；高中和中专文化程度的有137人，占54.6%；初中文化程度的有31人，占12.3%，初中以下文化程度及文盲人数为34人，占13.2%。30岁以下的67人，占26.7%；31～50岁的有175人，占69.7%；50岁以上的9人，占3.6％。2005年，采取面向社会公开招聘的方式，从大中专毕业生、退伍军人中招考了20名素质较高的人才充实到社区工作。同时，加强对社区工作人员的培训，先后对104名社区工作者进行了业务知识培训，4个街道（办事处）采取多种方式培训社区工作者400余人次。并在各社区均建立了党支部，并从街道（办事处）下派了118名干部到39个社区工作。
　　　　六是明确“因街道边界调整，造成村民与原承包土地或山林等分属不同街道的，村民对原承包土地或山林的使用权及其他收益权属不变”2，保证了转居前村民的权益，使撤销村平稳过渡。
　　　　我市城乡结合部处于钟山区和水城县的相交地带。包含钟山区大部和水城县小部,其地域特点是：
　　　　（一）城市基础设施建设占地和宅基地占地比例高。
　　　　（二）农村人口、外来人口比重高。
　　　　（三）农村转居人口少，干农民多，农民就业率低。
　　　　（四）农民缺少集体福利，纳入社会保障体系的少。
　　　　二、城乡结合部社区存在的主要问题
　　　　（一）行政区域交叉，管理主体不明
　　　　结合部地区农业人口众多，村企相连、村居相混、村街为邻，农村人口与城市人口混居的现象比较明显。近年来随着城市规模的增大和钟山经济开发区、双水开发区、凤凰新区、德坞新区的建设，中心城区向周边辐射状扩容，许多属于近郊农村的土地被征用。在土地被征用的地方，新的居民聚居区诞生，农村人、干农民、外来户、城市居民、企业职工融入同一个社区，使城乡结合部社区环境日趋复杂，一地多府、一地多主现象严重。
　　　　（二）政府干预增强，管理体制失效
　　　　1.宗族治理退位，他治替代自治
　　　　城市边缘的广大农村地区几十年来一直沿用农村特有的自治管理方式。这种带有宗族色彩的管理模式虽有漏洞但也已经系统化，其影响根深蒂固。从表面上看来城乡边缘社区已经具备了城市社区的外壳，但事实上并未真正纳入城市建设与管理体系之中，双重性与特殊性仍然存在，因此城乡边缘社区在向城市社区的转型过程中其新的管理方式无从实施，管理力度弱化。在农转居社区中，《村组法》、《居组法》交叉使用。
　　　　实施社区建设后，以前那种村级自治色彩淡化，村变成了社区，政府干预增强。组织结构虽然和社区改革前相似，但组织结构内部职能发生了变化。改革前，村支两委由符合法定年龄的全体村民选举产生，领导班子人选充分体现了村民意图，村民让自己信得过的人来管理自己，村长、支书更多靠个人魅力树立权威，在自治、增强村民集体归属感方面占有优势，在实施村级事务管理方面领导层可以得心应手。改革后，基层社区组织管理层通常由办事处酝酿、社区代表选举产生，为贿选提供了条件。有时，社区领导由办事处直接任免（原则上是挑选当地人，但有时是办事处委派人员进行管理），社区成员丧失选举权，心理上感到不能当家、不能做主，对社区的管理就不买账。无论是选任的社区领导还是委任的社区领导，在任期内可随时被罢免，政府组织与社区组织之间、社区党组织与居委会之间职责不明、关系不顺，交叉管理、跨层管理等行为出现在社区管理中，办事处成为管理上级，干预社区行政事务、参与集体资产管理，行政权威取代了个人权威。
　　　　2.管理主体内部职能分工不合理、权责不明
　　　　重复管理和无人管理现象并存给街乡行政管理工作造成了很多困难。如某些社区在行政区划分和经济上属于所属乡镇管理，而在社会治安、环境卫生、道路维修及维护等方面则由所属街道管理。这些部门对有经济利益的事情争着办，如收取工商管理费、税款和违章罚款等，而对要承担责任和义务的事情，如社会治安、环境卫生的综合治理、外来人口的管理等则互相扯皮推诿、拖延不决。
　　　　（三）经济发展滞后，社区发展缓慢
　　　　1.社企矛盾突出，难以开展合作
　　　　社区内或与社区邻近的大型企业（如水城钢铁集团股份有限责任公司、水矿集团股份有限责任公司等），经过几十年的发展，逐渐走向成熟和壮大，吸纳了城乡社区部分劳动力，一定程度上缓解了社区的就业压力，但这种合作微乎其微，这些劳动力的解决对于周边社区来说，不过是杯水车薪。一些大型企业未融入城乡边缘社区的经济体系中，难以从根本上带动城乡边缘地区经济的快速发展。由于征地时政策不明，当初拟定的对周边地区农村（现已改为社区）实施的优惠政策，随着时间的推移，有的无法执行，有的执行不力，造成企业与周边地区农民、居民冲突不断，两者关系紧张，影响了企业和社区的发展，达不到“双赢”的效果。
　　　　2.产权关系不明，集体资产流失
　　　　由于历史原因，城乡边缘社区的经济构成中集体经济占据较大比重。多数城乡边缘社区的居委会都直接管理或经营着社区自有企业，造成了社区居委会职权错位、越位，政企不分。同时也导致产权不明晰，利益分配不科学，甚至个别企业名为集体企业但实际被某些家族或者村干部控制，加上政务公开、财务公开问题一直没有得到很好的解决，这使社区的集体经济管理比较混乱。
　　　　3.公共管理资金不足，社区生活质量低下
　　　　民政部《关于规范撤村建居工作的意见》中规定，撤销村民委员会组建城市居民委员会，应当具备的基本条件之一是:“地方财政能够担负原村民居住地区道路交通、水、电、燃气、供暖等基本设施的建设维护，以及教育、科技、文化、卫生、社会保障等公共公益事业发展的开支”。在我市城乡结合部社区建设过程中，政府部门把公共事业部分的支出全部转嫁到新成立的社区，确切的说，应该是社区前的行政村。由于在建居之初就没有明确街道和办事处对于社区的责任和义务，导致社区发展资金长期缺乏。一方面是社区支付费用有增无减，社区负担过重。六盘水市以撤村并街、撤村并居为主要内容的社区建设目的之一是缓解农村公共设施建设水平明显低于城市的现象。但事实是，政府部门提出城乡结合部社区实行与城市社区管理同样的目标要求，在操作中管理上仍延续以前农村的自治管理模式。另一方面是文化、卫生、体育等公共设施建设、日常行政开支缺乏必要的政府支持，用于公共设施建设的公共财政资金并未到位，需要村级财政给予补充。
　　　　（四）政府关注轻重不一，三类社区发展失衡
　　　　由于投入不平衡，城乡结合部社区水、电、路、办公用房等基础设施建设达不到城市化的要求；社区社会福利服务、便民利民服务、社会保险管理服务、双向服务等公共服务基础薄弱，公益性服务的受众面狭小，服务网络体系不够健全，社区服务功能受到制约；社区医疗、就业、救助、文体、科教等普遍存在人力缺乏、经费紧张、设施落后、管理不规范等状况，在一定程度上限制了社区建设的发展。社区干部报酬偏低，标准不一，难以调动社区干部工作激情。社会化保障程度低下，严重影响城乡接合部社区的城市化进程。
　　　　（五）社区人口复杂，居民没有认同感
　　　　1.社区人员混乱，多种矛盾聚合
　　　　城乡结合部社区内居住的人口具有较大的杂居性，密度很大。农村居民、企业职工、拆迁人员和农转非人口、市民及大量流动人口混合居住，村民与企业职工、转非人口与未转非人口、长住户与流动人口之间的摩擦和利益之争长期存在，加上城乡结合部社区住房的低租金、低售价吸引了大量三无人员入住。在体制不顺、权责不到位的条件下，无论是企业还是社区、甚至街道办事处都很难对具有如此复杂性与流动性的人群进行科学有效的管理。不和谐加剧了矛盾聚合，影响了社区成员参与社区建设和管理的积极性，同时不和谐也增加了社区安全隐患，威胁着城乡结合部社区的社会稳定。
　　　　2.居民社区意识缺乏，归属感薄弱
　　　　多种职业、多种户籍、多种利益需求的共存使城乡结合部社区居民产生了心理不适应和摩擦，甚至出现相互排斥和回避的现象。虽然社区从空间上拉近了居民的距离，但城乡结合部社区的农转非居民90%以上并不认为社区是大家共同的家园，更没有意识到社区建设有自己的一份责任。城乡结合部社区居民犹如一盘散沙，普遍缺乏社区意识，没有组织性和凝聚力，社区归属感与认同感薄弱。
　　　　建议：
　　　　一、破解二元社会管理制度弊端，推动体制转型
　　　　六盘水市的城乡结合部社区管理改革，需要从从破解“二元社会”管理制度弊端入手，推动城乡结合部社区管理体制转型。
　　　　（一）限定期限将城乡结合部社区农村户籍转为城市户籍
　　　　由于城乡结合部社区城市化水平不高，城乡社会保障接轨较为困难，建议城乡结合部社区的农转非工作抓住几个重点：第一，将90％农业人口已实现转居的结合部社区干农民（没有土地的农民）全部转为非农业人口。第二，将村并街、并居后尚保留少量农业用地或非农业用地，由街道或乡政府管理的城乡结合部社区人口农民户籍改为居民户籍，尽快转变身份，划归街道办事处管理。第三，将已经改为社区，但还保留农村整建制的城乡结合部社区内的农业人口转为非农业人口。第四，将规划市区内即将并街并居的城乡结合部地区内的农业人口转为非农业人口。
　　　　（二）将农转非人员全部纳入城镇职工劳动与社会保障体系
　　　　现行的城乡分设的劳动与社会保障体系是城镇劳动部门没有安置农民就业的责任，且农民社会保障水平明显低于城镇职工。政府部门应统筹安排，使转居农民享有与城镇职工在社会基本养老、医疗、失业保险等方面的同等待遇，解决城乡社会保障衔接不畅的问题，让农转居人员安心工作和养老。建议从权利平等、社会稳定、缩小城乡差距、构建和谐社区角度出发，尽早研究出台一套与我市社会发展水平相适应的城乡社会保障衔接政策，为城乡结合部社区农业人口转为城镇人口铺平道路。同时，要重新修订农转非人员安置政策，将他们纳入城市“弱势群体”范围，享有与城市下岗职工同等的特殊优惠待遇。
　　　　（三）实现人口的属地化管理
　　　　社会管理不是政府的“专利”，完善的社会管理功能需要通过政府的行政管理与社区居民的自治管理的有机结合、良性互动得以实现。城乡结合部的社区管理是一个“空白点”。旧体制下的村民委员会难以正常行使民主权利，新的社区居民委员会组织不健全，使外来人口未能纳入属地管理范畴，造成混居地管理不善。社区组织是实现城乡人口属地化管理的重要载体。要赋予社区组织应有的权力，使基层社区工作者有工作热情，主动实施自治管理，化解结合部社区本地住户与外来居民、企业职工与干农民之间的矛盾，促进地企共建。首先通过社区组织，在社区成员间建立互相了解、彼此信任的融洽关系，培养成员的社区意识和归属感，调动他们自觉投身于社区建设与社区管理的积极性。其次，建立社区居委会干部收入保障机制和社区干部收入激励机制，改革社区干部收入分配方式，建立社区干部报酬统一标准，进一步完善社区干部的整体保障。对社区党支部和社区居委会干部基本报酬根据不同职务分别给予定额补贴，列入地方财政开支。改变过去那种社区干部工资由街道和办事处代发的做法，在银行开设专户并实行村干部“一人一卡”的方式进行发放，其中，50％按月发放，另外50％根据考核情况年底结算。此外，可根据当年社区集体经济的效益状况对社区干部实施奖励，奖励部分在充分尊重民意的基础上，实行“分期支付，留存部分专户存储”，最后根据干部离任时的廉政表现一次性给付。
　　　　二、创新经济管理模式，探索集体资产升值出路
　　　　（一）县区政府应增加投入，承担城乡结合部社区的公共管理成本
　　　　没有政府公共财政的投入，再完善的管理体制也只能是个“空架子”。在六盘水转街转居过程中，由于没有明确城市化管理成本的担负主体，负有承接撤村并街并居责任的街道办事处理论上承担着转居人口的水、电、卫生设施改造的费用，但实际操作中，街道和办事处不堪重负只得将责任转嫁到下属社区，社区承担了城市管理、居民管理、社区服务等本应由政府买单的相应成本。建议转变以前那种水、电、路、社区管理费用由社区自己解决的做法，由县、区财政根据目前六盘水市城市管理的支出标准核定成本支出，切实减轻社区负担。同时，保证社区基础设施建设、城市管理经费足额、及时到位，避免社区集体资产越来越少。
　　　　（二）加快职能转变，推动街道和办事处“政社分离”、社区“政企分离”
　　　　“政企分离”是避免“二合一”管理体制在运行过程中受利益支配的先决条件，城乡结合部社区要变管理为服务，改变社区企业主体的地位，通过社会途径，聘用管理人员管理社区企业，把社区管理者精力转移到社区建设、社区发展和社区服务上来。要通过改造老企业、设立新公司等举措，将经济体制由政企不分变为政企分设；由合作制转变为股份制；由产权模糊变为产权清晰；由旧体制转变为新体制，从而适应不断变化的市场环境，提高企业的竞争能力，确保集体经济的保值、增值。街道和办事处要把对经济工作的直接管理转变为宏观指导，将工作重心逐步转向城市管理与社区服务上来，保证城乡结合部的社区工作跟上城市化步伐，早日纳入城市化管理体系。
　　　　（三）调和社区与周边国有大中型企业的矛盾，促进社区与企业的协作与发展，为城乡结合部社区剩余劳动力谋求出路。
　　　　街道和办事处要为城乡结合部社区与区内企业、周边企业的合作牵线搭桥，共创“双赢”。如在近郊条件成熟的社区建设类似于企业附属企业的劳保厂、配件厂、废铁废渣处理厂等，一方面可使企业将运行成本高昂的附属企业落户在近郊，用工由固定职工改为合同用工，减少养老、运行、操作等成本；一方面可使社区缓和地企矛盾，解决部分劳动力就业问题，有利于形成和谐的人际关系。为城乡结合部社区良性发展奠定经济基础。
　　　　（四）建立科学的集体资产管理机制，成立社区担保公司，保障集体资产保值增值，为失地人员创业提供条件。
　　　　2002年六盘水市实施撤村并街并居时的文件规定，撤村并街并居后各社区内以前的行政村土地和经济组织原有隶属关系不变，新社区可自行经营集体经济，街道办事处只负责辖区内的城市管理和居民管理工作，不参与原有农村经济的运营和管理。但在执行政策过程中出现了偏差，并街并居的行政行为完成，新社区下原行政村的集体资产全部集中到街道和办事处手中，由街道和办事处代管。从2002～2007年，这些集体资产羊毛出在羊身上，为政府买了6年的公共设施、管理的帐单。建议：按照政企分开的原则，进一步明确社区内原有集体经济所有者主体, 将社区的公共事务管理和社区企业经营分离，对原有的集体经济按照现代市场经济的要求进行改造和优化重组，最终把集体经济改造成为符合现代企业制度要求、市场竞争力强的企业或者企业集团，并对其进行股份合作制改革，将具有社区特性的村集体经济组织改造成为以合作制为基础的一种新型集体经济组织，通过重组将集体共有资产量化为股份，原居民以股东身份通过股东大会行使自己对集体资产的管理权、决策权，通过监事会行使监督权，改变原来街道、办事处直接管理经济的状况；改变各社区集体资产分割管理的办法，将各街道、办事处代管的集体资金集中起来，成立旅游、建筑、副食品加工等股份公司和企业，由各社区派代表参与管理，通过社会招募人员进行营运，由街道和办事处负责监管，走市场化道路，谋求集体资产出路；由社区拿出部分集体资金成立担保公司，为有创业思路、项目可行、有抵押但不熟悉银行担保程序、不能获得小额贷款的失地农民、干农民、非企业职工等提供贷款担保，在充分考察其信誉度和偿还能力的条件下，可优先向那些想创业、能创业的人提供资金。为社区剩余劳动力自谋出路提供条件。具体操作是，由几个社区或某个社区成立担保公司，根据各个社区集体资金情况设立多少不一的担保本金（原则上不低于5万元），由社区选举产生担保公司管理人员（设经理、会计、出纳、监委），将社区居民按照相同的贷款需求时间编成若干个小组，每月集中开会还款和放款，确定每户贷款上限，贷款期限，由相同贷款时间的农户资源组成多户联保（以不超过10户为限，相互担保，一户还不上款，另外几户帮助垫上；相互审查、监督贷款用途；相互帮助制定发展计划、交流创业经验）；一次贷款，分次（6～12）偿还，利息归公。
　　　　三、统一规划和设计，加快社区发展进程
　　　　（一）大力发展城乡结合部社区经济
　　　　根据城乡结合部社区特点和区位优势，以经济结构调整为主线，以产业优化升级为重点，迅速提高城乡边缘社区产业结构水平、技术水平和市场竞争力。一方面发挥其后发优势，特别是要利用紧靠城市的便利条件，迅速发展都市农业、观光农业、都市工业和新兴第三产业，以实现产业结构的优化升级与跨越式发展。另一方面，加速利用新技术、新发明改造传统产业，增加其产品的技术含量，形成竞争优势，把民营经济作为主要经济成分，鼓励其快速发展，以增强经济活力。
　　　　（二）统一规划和设计，建立合理的利益补偿与分配机制
　　　　把城乡边缘社区纳入城市整体发展体系，统一规划。街道和办事处要善于运用行政经济手段，加强对城乡边缘社区土地的宏观调控，改善投资环境，保证土地的有效利用，同时，在开发土地时要求开发商严格按照城市规划实施建设，并督促开发商与小区物业管理部门做好配套基础设施与社区服务建设，使城乡结合部社区成为布局合理、功能比较齐全的城市化社区；建立合理的利益补偿机制和利益补偿分配机制，改变以往单一的价值补偿方法，进行综合补偿。一是价值补偿。按照级差、地租理论和市场行情合理确定被占用土地的价格。二是职业补偿。即为因为失去土地而丧失劳动机会的村民提供劳动就业机会。三是社会保障补偿。即为失去土地的村民建立相应的失业保障、医疗保障和退休保障体制，并与城市社会保障体制接轨，这样既能解决村民的眼前利益又可以解决其长期生存发展问题。另外利益补偿要与政务、财务两公开结合起来，建立合理的补偿分配机制。通过民主投票决定是否将补偿费用作为发展集体经济的资本，并建立相应的资本增值分配机制，实现决策民主化。对于应直接分配给村民的补偿费用在审计部门和村民代表的共同监督下进行公平合理分配。
　　　　（三）提升居民的社区意识与认同感
　　　　作为“基层群众性自治组织”的社区居委会实际上承担着双重角色：一方面要办理社区的事情，另一方面又要办理政府及其派出机构交办的事情。居委会既要对居民负责，为社区居民服务；又要对上级政府及其派出机构负责，办理好政府及其派出机构交办的事项。与之相应，社区居委会拥有两种不同的职权，即代理职权和自定职权。所谓代理职权，是接受政府及其派出机关的委托对本社区内部那些属于国家统一规范和治理范围内的事务进行管理和处置的权力。这些国家统一规范和治理的事务本属政府事务，但由于种种原因需要由居委会之类的基层社区组织来协助完成，如治安保卫、计划生育等。社区居委会承担的这些事务称为委办事务。所谓自定职权，则是指社区居委会组织自行确定、用来对本社区不属于国家统一规范和治理的纯内部事务进行管理和处置的权力。居委会辖区内的纯内部事务通常被称为自治事务。
　　　　社区居委会的自治状况实际上是由社区居委会日常工作中所包含的上述两种事务及相关权力之间的比重决定的。当一个居委会日常工作中所处理的事务主要是各种委办事务，其所行使的权力主要是代理权力，较少行使法律赋予的各种自治权力时，该居委会在日常工作中真正能够享有的自治权实际上是非常有限的；反之，当一个居委会日常工作中所处理的事务主要是各种自治事务，其所行使的权力主要是自定权力，该居委会在日常工作中才真正享有较大的自治权。
　　　　另外，社区居民参与率及参与程度的高低也是衡量社区自治的重要标志。社区各类法定组织（支部委员会、居民委员会）的服务对象主要是社区居民，开展社区建设是为了提高各类法定组织为居民提供服务的能力和水平，提高居民自身服务的能力和水平。有了居民参与，社区居委会才能真正了解居民的需求，社区建设才能产生良好的社会效益。居民参与的过程实际上是公共服务的提供者与使用者交流信息、传递信息的过程，所以从一定意义上说居民的参与状况还决定着社区建设的效果。居民是社区建设的主体，只有社区居民广泛、直接的参与，才能逐步培养居民的社区归属感、认同感和社区意识，社区自身的各类资源才能得到有效的整合和充分的利用，从而推动社区建设健康、有序发展。因此，社区自治应以居民的广泛参与为前提。社区自治程度的高低，既取决于社区所拥有的自治权的大小，又取决于社区居民积极参与社区自治事务主观意愿的强弱。建议：
　　　　1、加强对流动人口的管理力度
　　　　从新时期流动人口的特点出发，积极探索符合城乡边缘社区实际的人员管理办法。作好流动人口的管理工作，对有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及与其共同居住、生活的直系亲属均可根据本人意愿办理城镇常住户口，对于流动人口由当地公安机关通过办理暂住证的方式进行登记和管理并进行定期核查，同时对出租私房户进行登记，实行人员的定点管理，对重点人口实行专项管理。这样既充分发挥流动人口的积极作用，又有效防止防范各种违法犯罪现象的发生，为社区居民营造安全的社区环境。
　　　　2、以人为本，发动群众加强和谐社区建设，提升居民的社区认同感
　　　　广泛发动群众主动参与社区建设，进行民主选举，实现民主管理。提高社区居民的积极性，在社区内兴建小型公园、健身活动场所、图书阅览室、计算机房等公共设施，丰富社区居民的业余生活。开办各种小规模的专业技能培训班，使来自农村的居民能在社区学习各种基本技能，适应现代社会的就业需要。经常举办各种娱乐活动，为社区居民创造更多的接触与交流机会，克服社区成员之间的沟通障碍，提升城乡结合部社区居民的社区认同感和归属感。城乡结合部社区的基层干部要逐渐摒弃自然经济和小农经济的思想意识、行为习惯，养成科学、文明和健康的生活方式，提高社区自律性，从而实现人的现代化，使城乡结合部社区从根本上全方位、多层次地朝着健康和谐的城市化方向发展。